【行政复议】行政复议决定书（平府复决字〔2023〕47号）

申请人:***************

住所地：***********，统一社会信用代码：******************。

法定代表人：**，职务：执行董事兼总经理。

被申请人：平罗县审批服务管理局

住所地：平罗县城关镇宝丰路372号，社会同一信用代码：11640221MB1532324R。

负责人：王志，系该局局长

申请人因不服被申请人于2023年10月25日作出的《不予备案登记决定书》（编号：平审未备*******号），于2023年10月26日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理，现已审理终结。

复议请求：依法撤销被申请人平罗县审批服务管理局作出的《不予备案登记决定书》（编号：平审未备*******号）；依法作出准予备案登记的复议决定。

申请人称：一、《决定书》认定“申请人公司申请备案项目不符合《自治区交通运输厅关于开展宁夏机动车驾驶员培训经营备案有关工作的通知》(宁交函(2021)280号)文件第三条：教练场地及土地性质要求的商服用地。该认定适用法律错误，依法应予以撤销，理由如下:

一、被申请人依据(宁交函(2021)280号)文件第三条，并引用《机动车驾驶员培训管理规定》，认为申请人从事驾驶培训不具备必要的“场地”，该认定系法律适用错误。《机动车驾驶员培训管理规定》第(七)项明确规定“具体要求按照有关国家标准执行”，而国家标准是指《机动车驾驶员培训机构资格条件》，该标准仅明确了教练场面积与单车道总长度，未设定教练场用地类别，申请人教练场地完全符合该标准，且申请人在2010年初始核准时就核准了一级普通机动车驾驶员培训资格，因当时一级普通机动车驾驶员报名人员少，申请人与2014年减少了该资格，现恢复该资格，条件比2010年更优。申请人开办驾校时，获批出让的土地系工业用地，截止到现在，没有任何法律、法规对驾校用地类别明确为商服用地，仅仅是(宁交函(2021)280号)认为土地类别应归类为“商服用地”。在申请人申请备案时，被申请人不但对备案资料作不实质性审查，还以土地类别不符合要求为由不予备案，为尽快的、妥善解决争议，平罗县交通运输局向宁夏回族自治区交通运输厅发文请示,请求对申请人申请的备案项目予以指示，宁夏回族自治区交通运输厅接到请示后作出明确指示:根据“证照分离”改革要求，机动车驾驶员培训许可已改为备案，要求平罗县交通运输局严格按照《机动车驾驶员培训管理规定》《机动车驾驶员培训机构资格条件》《机动车驾驶员培训教练场技术要求》三个规定执行，其他非法律、法规不作为备案依据，但遗憾的是被申请人以宁夏回族自治区交通运输厅(宁交函[2021]280号)非备案规定作为依据，认为机动车驾驶员培训场所属“商服用地”，申请人教练场地不属于“商服用地”，故而不予备案。宁交函[2021]280号作出时间为2021年7月21日，系函件，并非行政法规或规章，不具有法律效力。2022年修订的《中华人民共和国道路运输条例》第三十八条、第三十九条规定从事机动车驾驶员培训的，应当在依法向市场监督管理部门办理有关登记手续后，向所在地县级人民政府交通运输主管部门进行备案，并附送符合第三十八条规定条件的相关材料，(四)有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。而根据《中华人民共和国道路运输条例》制定的《机动车驾驶员培训管理规定》生效时间为2022年9月26日，是交通运输部令，是行政法规。三者从时间效力、部门效力，是否系规范性文件都不能相提并论，更无法论及上位法和下位法问题、“从旧兼从轻”的原则。《中华人民共和国行政许可法》第四条、第五条、第十六条规定，法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定、条件，不得增设行政许可，不得增设违反上位法的其他条件。但面对如此明确的法律规定，被申请人及专业法律人士仍作歪曲的理解，作出错误的决定，令人遗憾。

二、为进一步优化营商环境，国务院对行政审批采取“放管服”模式，其中的“放”即为简政放权，就是以减少行政审批为主要抓手，为企业排忧解难。“放管服”之前行政审批采取的是“核准制”，对企业提供行政审批手续的要求非常繁琐，增加了企业市场准入的审批难度。而现在的行政审批采取的是“备案”登记制，只要申请人的登记手续符合形式要件，即可进行备案登记，行政登记部门对申请人提交材料不作实质性审查，申请人对其材料的真实性、合法性负责。而被申请人在适用备案登记制时依然沿用核准制的相关规定,是对核准制和备案制认识不到位的表现，是对法律曲解的表现，其不尊法增加了申请人等中小企业的市场准入难度,违背了国务院优化营商环境的宗旨理念，违背《企业投资项目核准和备案管理办法》(2023修订)，该办法第九条规定：项目核准、备案机关及其工作人员应当依法对项目进行核准或者备案,不得擅自增减审查条件,不得超出办理时限。第四十一条规定：项目备案机关收到本办法第四十条规定的全部信息即为备案。项目备案信息不完整的，备案机关应当及时以适当方式提醒和指导项目单位补正。第五十二条规定：项目核准、备案机关有下列情形之一的，由其上级行政机关责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员由有关单位和部门依纪依法给予处分:(四)擅自增减核准审查条件的，或者以备案名义变相审批、核准的。上述规定明确备案制和核准制的区别，备案时擅自增减审查条件不依法备案应承担的责任。三、《不予备案登记决定书》[编号:平审未备*******号]是在前《不予备案登记决定书》[编号:平审未备*******号]被法院撤销，判令重新作出行政决定的背景下做出的,前后两个决定均依据同一事实、同一理由，均以申请人的土地性质非商服用地不予备案，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。所谓“同一事实和理由”是指行政机关重新作出的行政行为依据的主要证据、事实和理由，与被撤销的行政行为所依据主要证据、事实和理由基本相同，从而造成重新作出的行政行为直接与人民法院的生效判决认定的事实和理由相抵触的情形。被申请人无视“放管服”的政策，无视法律、法规，无视企业合法利益，自申请人2022年4月第一次提交备案申请至今，就应被申请人与专业的法律人士的错误认识历时一年多不能备案，已严重的侵害了申请人的合法利益，给申请人造成巨大的经济损失(购置40台车辆一年多无法投入使用)，申请人保留请求国家赔偿的权利。

综上,被申请人可以不理解上位法与下位法、先法与后法的关系，但不能明知故犯，以同一事实、理由作出两个错误决定。为维护自身合法权益，申请人现依据《行政复议法》《行政复议法实施条例》的有关规定，特向平罗县人民政府申请行政复议，望平罗县人民政府及时依法审查，支持申请人的复议请求。

被申请人称：基本情况:***************向我局提出的一级普通机动车驾驶员培训备案申请，我局于2023年6月25日作出《不予备案登记决定书》(编号:平审未备*******)，该公司不服本决定，于2023年7月17日向石嘴山市大武口区人民法院提起行政诉讼，经大武口区人民法院审理，做出(2023)宁0202行初147号行政判决书，责令我局对该公司提出的备案申请重新作出行政行为。

我局就***************2022年4月13日提出的一级普通机动车驾驶员培训备案申请，依据《自治区交通运输厅关于开展宁夏机动车驾驶员培训经营备案工作的通知》(宁交函[2021]280号)文件“(一)备案基本要求。拟从事机动车驾驶员培训业务的，应符合《机动车驾驶员培训管理规定》(交通运输部令2016年第51号)以及国家标准《机动车驾驶员培训机构资格条件》(GB/T30340-2013)、《机动车驾驶员培训教练场技术要求》(GB/T30341-2013)(以下简称“国标”)，到所在地市、县(区)级交通运输主管部门进行备案。(三)教练场地及土地性质要求。二是明确土地性质。教练场作为经营场所，可将其归类为‘商服用地’，请各地交通运输主管部门按此要求进行备案。同时对2019年以来许可的驾驶员培训机构(含经营性训练场)进行自查，对不符合条件的限期整改”规定，对***************申请材料进行审查，因该公司提交的教练场地使用证明中，分别为农村集体荒地和工业用地，土地类别不符合上述文件中“商服用地”的规定，我局决定对该公司提出的申请不予备案登记。

理由如下:

一、法定依据:

(一)《机动车驾驶员培训管理规定》(交通运输部令2016年第51号)第十条第(七)项“有必要的教学设施、设备和场地。具体要求按照《机动车驾驶员培训机构资格条件》(GB/T30340)相关条款的规定执行，租用教练场地的，还应当持有书面租赁合同和出租方土地使用证明，租赁期限不得少于3年”、

二、上级部门文件:

(一)《自治区交通运输厅关于开展宁夏机动车驾驶员培训经营备案工作的通知》(宁交函[2021]280号)文件要求“二是明确土地性质。《机动车驾驶员培训管理规定》中规定机动车驾驶员培训机构教练场地按照《机动车驾驶员培训机构资格条件》(GB/T30340-2013)相关要求执行，该国家标准对教练场面积与单车道总长度有明确规定,但未明确教练场用地类别。为此，自治区交通运输厅向自治区自然资源厅发函确认驾校教练场(含经营性训练场)土地类别，根据自治区自然资源厅《关于确定机动车驾驶员培训机构教练场土地类别的函》，答复意见为“机动车驾驶员培训属于职业技能培训，具有生产服务性质，教练场作为其经营场所，可将其归类为‘商服用地’，请各地交通运输主管部门按此要求进行备案。同时对2019年以来许可的驾驶员培训机构(含经营性训练场)进行自查，对不符合条件的限期整改”。

(二)宁夏回族自治区自然资源厅《关于确定机动车驾驶员培训机构教练场土地类别的函》(2021年7月6日)中明确函告自治区交通运输厅“鉴于机动车驾驶员培训属于职业技能培训，具有生产服务性质，教练场作为其经营场所，可将其归类为‘商服用地’”

三、参考案例：

经查询到宁夏回族自治区中卫市中级人民法院案号为(2021)宁05民终881号民事诉讼案与该申请事项有相似之处。

郭某、原海原县农牧局双方签订的《西安良种羊繁育中心(园区)租赁合同》将案涉土地租赁给郭某用于开办驾校，驾校作为盈利性单位，根据住房和城乡建设部出台的《城市用地分类和规划建设用地标准》3.3.2强制性条文，郭某开办的宏远驾校其场地应为商业用地。案涉土地系农业用地，原由海原县西安乡范台行政村与西安乡薛套行政村集体所有,原海原县农牧局将案涉土地使用权租赁给郭某用于开办驾校,致使集体所有的农用地被流转出租用于非农业建设，而国家对驾驶员培训学校土地规划强制性规定必须为商业用地，故《西安良种羊繁育中心(园区)租赁合同》的签订违反了法律、行政法规的强制性规定，应为无效合同。法院一审、二审均对《西安良种羊繁育中心(园区)租赁合同》因违反法律、行政法规的强制性规定而导致无效予以认同。

经审理查明：申请人***************2020年9月3日取得了石嘴山市交通运输局下发的（宁交运管许可石字640200000338号）《道路运输经营许可证》，其经营范围为普通机动车驾驶员培训（二级，中型客车B1;大型货车B2；小型汽车C1、C2）、道路运输驾驶员从业资格培训（道路旅客运输、道路货物运输），证件有效期为2020年5月25日至2024年5月24日。2022年4月13日、2022年10月10日、2023年6月5日通源驾校向被申请人平罗县审批服务局提交申请书，申请备案事项：1.机动车驾驶培训服务项目（A1、A2、A3、B1、B2、C1、C2、C3、D、E、F车型）；2.道路（客、货）、危险货物运输驾驶员从业资格培训；3.机动车驾驶员培训教练场经营。2023年6月25日，被申请人平罗县审批服务管理局作出编号：平审未备*******《不予备案登记决定书》，认为申请人***************教练场地类别不符合《机动车驾驶员培训管理规定》（交通运输部令2022年第32号）第十条第七项和《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)土地类别的规定，故对提出的申请不予备案登记。2023年7月17日申请人不服被申请人作出的编号：平审未备*******《不予备案登记决定书》向石嘴山市大武口区人民法院提起诉讼，2023年9月26日石嘴山市大武口区人民法院作出：“1.撤销被告平罗县审批服务管理局于2023年6月25日作出的平审未备*******《不予备案登记决定书》；2.责令被告平罗县审批服务管理局于本判决生效后十五日内重新作出行政行为”的判决。2023年10月25日被申请人平罗县审批服务管理局依据《自治区交通运输管理厅关于开展宁夏机动车驾驶员培训经营备案工作的通知》（宁交函[2021]280）文件要求，作出编号：平审未备*******《不予备案登记决定书》。

以上事实，有编号：平审未备*******号《不予备案登记决定书》、平审未备*******号《不予备案登记决定书》、宁夏回族自治区交通运输厅《关于***************增加经营范围有关事宜的意见》（宁交函[2023]125号）、道路运输营业许可证（副本）、授权委托书、营业执照（副本）、《宁夏回族自治区大武口区人民法院行政判决书》（[2023]宁0202行初147号）等证据予以证实。

本机关认为：一、根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款、《中共平罗县委办公室  县人民政府办公室关于<平罗县推进相对集中行政许可权改革开展审批服务事项划转工作实施方案>的通知》，被申请人平罗县审批服务管理局作为平罗县审批职权集中行使部门，具有对申请人****公司提出的备案登记申请作为审批处理的职责。

二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条的规定：“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。”本案中，石嘴山市大武口区人民法院9月26日作出：“一、撤销被告平罗县审批服务管理局于2023年6月25日作出的编号为平审未备*******《不予备案登记决定书》;二、责令被告平罗县审批服务管理局于本判决生效后十五日内重新作出行政行为。”，但被申请人依据《自治区交通运输厅关于开展宁夏机动车驾驶员培训经营备案工作的通知》（宁交函〔2021〕280号）文件，作出“土地类别不属于‘商服用地’，不予备案登记”，未完全履行石嘴山市大武口区人民法院的生效判决，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条之规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”本案中被申请人平罗县审批服务管理局作出《不予备案登记决定书》（平审未备*******）、《不予备案登记决定书》（平审未备*******号），两份《不予备案登记决定书》均以申请人驾校使用场地不属于“商服用地”不予备案，符合以同一事实、同一理由作出相同的行政行为。

综上所述，被申请人平罗县审批服务管理局作出的《不予备案登记决定书》（平审未备*******号）不符合法律规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定如下：撤销被申请人平罗县审批服务管理局作出的《不予备案登记决定书》（平审未备*******号）。

如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

平罗县人民政府          

2023年12月20日