【行政复议】行政复议决定书（平府复决字〔2024〕13号）

    申请人:***，男，1967年3月2日出生，汉族，身份证号：*******************，现住**********，电话：***********。

***，女，1969年11月7日出生，汉族，身份证号：*******************，现住**********，电话：***********。

***，男，1991年9月10日出生，汉族，身份证号：*******************，现住**********，电话：***********。

被申请人：平罗县城关镇人民政府  

住所地：平罗县翰林南大街554号

负责人：石荣昌，系平罗县城关镇人民政府镇长

申请人对被申请人于2024年3月28日作出的城镇府复不字〔2024〕1号《关于***等3人申请土地权属确权事项不予受理决定书》不服，于2024年4月9日向本机关提起行政复议申请，本机关依法予以受理，经听证等程序,现已审理终结。

复议请求：请求撤销平罗县城关镇人民政府作出的城镇府复不字〔2024〕*号《关于***等3人申请土地权属确权事项不予受理决定书》，依法确认以***为家庭联产承包土地代表签署的集体耕地承包合同项下的10.66亩的承包权为三申请人。

申请人称：申请人***系***三子，***系***儿媳妇，***系***孙子，因***长子***，次子***，长女***成年婚后与***已经分户，独立与各自村集体签订集体耕地承包合同，只有三申请人一直与***作为一个家庭共同承包体，并以***为家庭联产承包土地代表，与村集体签暑集体土地承包经营权合同。

1998年二轮土地承包时，以***为家庭联产承包土地代表，家庭联产承包成员包括三申请人在内签订土地承包面积为5.5亩，当时我们四人还开荒土地亩数不详，没在村委会做登记。2016年根据相关政策进一步完善二轮土地承包经营权确权时，***再次代表家庭联产承包土地签暑承包合同面积为14.81亩，其中二轮承包土地上浮20％承包面积为6.9亩，开荒地面积为7.91亩。土地承包合同签署之日起已受土地承包法保护。但在2016年确权时，没按照平农改办字（2015）10号文件规定确权，在确权中严重失误没给共同承包人***，***及儿子***三人确权，只给***一人确权。

因确权错误原因，在2017年***在***及***的诱导下把我家联产承包土地的其中一部分承包土地转让给他俩儿子，因为土地是以家庭联产承包的，三申请人不知情没有签字。转让合同无效。2018年1月16日***去世后，8月30日***村委在没征得三申请人意见的情况下擅自做主与***签订5.9亩征地补偿协议书，并且将土地补偿款全部打给***。在2019年又将征余下的9.5亩土地承包经营权变更给***，以上两件事严重违反了土地承包法。

三申请人认为，以***为代表签暑的家庭联产承包集体土地合同里包有三申请人，在***去世后，但并不影响三申请人的承包土地承包经营权。三申请人有权要求平罗县城关镇人民政府将以***为代表签署的家庭联产承包土地合同下所有土地权属确权给三申请人。

平罗县城关镇人民政府没有认真核实证据，仅凭三申请人的兄妹说自己参与开荒7.91亩土地，拿着（效力待定的转让合同），就建议三申请人通过司法程序解决承包经营权问题。根据《土地管理法》第十四条相关规定，土地权属存在争议应当先由政府进行行政裁决确认土地权属问题。恳请平罗县人民政府在核实事实的基础上，撤销平罗县城关镇人民政府的不予受理决定书，纠正确权错误并依法确认原以***为家庭联产承包土地代表签暑的集体耕地承包土地合同项下的10.66亩土地的承包经营权为三申请人。

被申请人称：经调查核实，平罗县原二闸乡***五组村民***出生于1941年3月15日，其与原配***育有四个子女，分别是长子***、次子***、三子***和长女***。***于1977年3月去世。1979年***与***再婚组建家庭，***于1989年9月去世，***于2018年1月16日去世。再婚期间，*、*夫妻二人在一轮承包土地的基础上进行开荒，增加了非承包地面积（面积不详）。长子***于1981年2月结婚，二轮承包地面积为7.1亩；次子***于1988年2月结婚，户口于1994年迁往**********，二轮承包地面积5.03亩；长女***于1989年出嫁到**********，二轮承包地面积8.61亩。1990年11月***与***结婚，1991年9月生育一孩***，***结婚后，***将名下4亩土地指给了***。1994年***、***和***一家迁往*******居住，但户籍未迁走。1998年二轮土地承包时，以***为户主签订土地承包面积为5.5亩，由于历史原因，当时所有承包合同只由户主签订，没有登记共有人。2000年5月，***及其妻子、儿子3人将户口迁至***********号，迁入地未分得承包地。到2016年确权时，***家庭土地确权面积为14.81亩，其中二轮承包地（A类地）面积6.9亩、二轮承包地以外（B类地）面积7.91亩，农村土地承包经营权证书户主为***，无其他共有人。2016年确权前，***于2012年1月将14.2亩土地以每亩550元流转给平罗县********合作社并签订了土地租赁合同，2022年12月30日到期。

2017年12月6日，***将其名下承包的4.66亩土地的承包经营权转让给长子***，将其名下承包的5.31亩土地的承包经营权转让给二子***，并分别进行了公证，***还剩余确权土地4.84亩。2018年1月，***因病去世，其名下土地由租赁方使用，土地权属未作进一步分配或变更。2018年7月，***土地入市征用***名下土地5.9亩，其中：二轮承包地（A类地）面积2.16亩，二轮承包地以外（B类地）面积3.15亩，征用土地中承包地面积5.31亩，多出的0.59亩系***耕种的时候，将原有土地开垦扩大），每亩37800元，共计223020元，由***村民委员会拨付***。征地补偿款在长子***的主持下，***分得4万元，***分得5万元，***分得1万元，三人均给***出具了收据，剩余征地款由***分得。征地后，***名下剩余土地9.5亩，其中：二轮承包地（A类地）面积4.74亩，二轮承包地以外（B类地）面积4.76亩。2019年1月，***以其他子女户籍均已迁出***、***生前由其照顾居多为由，向***村民委员会申请将其父***名下9.5亩土地变更到自己名下，***村委会同意了***的变更申请，变更后***共有确权土地13.22亩（二轮承包地（A类地）面积8.46亩，二轮承包地以外（B类地）面积4.76亩）。2020年，***认为其一家虽然户籍迁出本村，但二轮土地承包时其父亲分得的承包地共有人为***一家，***去世后，其名下承包地应按政策变更至***一家，***非共有人，无权取得该土地承包经营权。***多次找城关镇***村委会要求更正，***接访后，联合城关镇司法所，依据《平罗县农村土地经营管理制度改革领导小组办公室关于印发＜进一步完善全县农村土地承包经营权确权登记工作有关问题的指导意见＞的通知》（平农改办字〔2015〕10号）第一项第一条“家庭人员发生变化的：对原承包户中部分家庭成员身份发生改变（农转非等），或部分家庭成员减少（死亡、婚嫁等）的情况，按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，以家庭承包经营为基础，家庭人员的变化不改变承包地面积，按现有承包地块、面积进行登记换发证”、第三条“要求变更户主的：对原户主已经死亡的，按共有人继承顺序，经家庭全部成员同意，将继承人登记为承包户主”之规定，经过调查了解和村民代表证实，***生前指给了***4亩土地，据此，2020年12月23日***与***签订了《人民调解协议书》，***将已确权到其名下的原***9.5亩土地中的4亩变更给***并办理了土地承包经营权证。二轮土地承包合同到期后，***的土地承包经营权问题，按照国家政策办理。同时，***给***支付了4亩地的粮食补贴和土地流转费2620元。剩余5.5亩暂由***村委会代为管理，待***与***能达成和解协议，按照协议的面积分配确权。因各方对***代管的5.51亩（原登记剩余面积为5.5亩，确权时实际测量为5.51亩）土地确权在谁名下争议较大，2021年1月***又将该土地恢复至***名下，土地承包经营权证由***保管。2022年6月***认为2016年平罗县城关镇***在土地确权过程中未将本人及妻子***、儿子***作为家庭共有人进行确权登记，要求进行更正，7月1日由县委常委、镇党委书记王林主持在城关镇***就******土地纠纷相关事宜召开了听证会，会议邀请了自治区农经站、平罗县法院、平罗县司法局、平罗县信访局、平罗县自然资源局、平罗县农经站、城关镇相关领导干部及律师、城关镇***村委会、41名村民代表参加了听证会，结合前期调查，最终决定对***反映的问题做了如处理：

1.2021年1月***将5.51亩土地恢复到已经去世的***名下，存在失误。依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：......（四）其他收回土地承包经营权证的情形”之规定，按照程序收回了***的土地承包经营权证书，并对相关责任人进行了处理。

2．***在二轮土地承包（1998年）后将户籍迁出***，应具有二轮土地承包经营权，其家庭承包面积为5.5亩。2016年，平罗县作为全国农村土地制度改革三项试点工作试点县，按照平罗县农民承包地确权登记政策，二轮承包地面积在1998年承包面积的基础上可以上浮20％予以确权，二轮土地承包地面积由5.5亩增加至6.9亩，同时承包土地经营权证分为（A类）和（B类）。据此，***家庭二轮土地承包面积为6.9亩。鉴于2018年***名下二轮承包地（A类地）面积2.16亩已征用入市交易，将剩余4.74亩于今年5月确权给***并发放了确权证书。对剩余非承包地面积，因家庭子女均称参与开发，因各方未达成一致意见，暂由***村委会代为管理，待各方协商达成一致意见后再予以处理。

3.2018年7月，***土地入市征用***承包地5.9亩，补偿款为223020元。鉴于土地已被征用，征地补偿款在长子***的主持下各方已进行了分配，做了处理。城关镇人民政府不再处理。2023年11月***、***、***又就此事向平罗县人民政府提起行政复议，要求城关镇人民政府确定7.91亩（B类地）权属并确权，城关镇人民政府根据调查情况及《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村委会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”自然资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一款第（四）项规定：“下列案件不作为争议案件受理：......（四）农村土地承包经营权争议案件；·.....”依据上述规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。因此***、***、***3人向平罗县城关镇人民政府提出的土地确权申请，没有法律依据，故平罗县城关镇依法不予受理，并向***等3名申请人进行了书面告知，建议申请人通过司法程序确定7.91亩（B类地）权属。

经审理查明：平罗县原二闸乡***五组村民***与原配***育有四个子女，分别是长子***、次子***、三子***和长女***。***于1977年3月去世。1979年***与***再婚组建家庭，***于1989年9月去世，***于2018年1月16日去世。再婚期间，何、徐夫妻二人在一轮承包土地的基础上进行开荒，增加了非承包地面积。1998年二轮土地承包时，以***为户主签订土地承包面积为5.5亩，到2016年确权时，***家庭土地确权面积为14.81亩，其中二轮承包地（A类地）面积6.9亩、二轮承包地以外（B类地）面积7.91亩，农村土地承包经营权证书户主为***，无其他共有人。2000年5月，***及其妻子、儿子3人将户口迁至**************，迁入地未分得承包地。2016年确权登记前，***于2012年1月与平罗县********合作社签订土地租赁合同，将14.2亩土地以每亩550元流转，2022年12月30日土地租赁合同到期。

2017年12月6日，***将其名下承包的4.66亩土地的承包经营权转让给长子***，将其名下承包的5.31亩土地的承包经营权转让给二子***，并分别进行了公证，公证合法有效，***本人登记确权土地为剩余的4.84亩。2018年7月，***土地入市征收***名下土地5.9亩，其中：二轮承包地（A类地）面积2.16亩，二轮承包地以外（B类地）面积3.15亩，征用土地中承包地面积5.31亩；多出的0.59亩系***在耕种承包地时，将原有承包地周边开垦拓展扩大的面积。征地补偿款为每亩37800元，共计223020元，由***村民委员会支付给***的长子***。在***的主持下，***分得4万元的征地补偿款，***分得5万元的征地补偿款，***分得1万元的征地补偿款，三人均给***出具了收据，***分得剩余征地补偿款123020元。2019年1月，***以其他子女户籍均已迁出***、***生前由其照顾居多为由，向***村民委员会申请将其父***名下9.5亩土地变更到自己名下，***村委会同意了***的变更申请，变更后***共有登记确权土地13.22亩（二轮承包地（A类地）面积8.46亩，二轮承包地以外（B类地）面积4.76亩）。2020年12月23日***与***签订了《人民调解协议书》，协议约定：***将已确权到其名下的原***9.5亩土地中的4亩变更给***并办理了土地承包经营权证；二轮土地承包合同到期后，***的土地承包经营权问题，按照国家政策办理。同时，***给***支付了4亩地的粮食补贴和土地流转费2620元。剩余5.5亩暂由***村委会代为管理，待***与***能达成和解协议，按照协议的面积分配确权。因各方对***代管的5.51亩（原登记剩余面积为5.5亩，确权时实际测量为5.51亩）土地确权在谁名下争议较大，2021年1月由于工作失误***又将该土地恢复至***名下，土地承包经营权证由***保管，后对***的农村土地承包经营权证予以撤销。2022年6月申请人***认为2016年平罗县城关镇***在土地确权过程中未将本人及妻子***、儿子***作为家庭共有人进行确权登记，要求进行更正，7月1日由被申请人城关镇人民政府组织召开了听证会，结合前期调查，对***申请的事项进行了答复。

2023年10月6日申请人向被申请人平罗县城关镇人民政府递交了一份《土地权属确权申请书》，被申请人平罗县城关镇人民政府一直未作答复。经复议后，被申请人平罗县城关镇人民政府根据《行政复议决定书》（平府复决字〔2023〕56号）作出《关于***等3人申请土地权属确权事项不予受理决定书》。

以上事实，有《行政复议决定书》（平府复决字〔2023〕56号）、平罗县信访局信访事项督转办函（平信督转字〔2022〕第12号）、《关于***、***反映土地确权信访事项办理情况的报告》（城政信复字〔2022〕34号）、送达回证、土地承包经营权转让协议、公证书（〔2017〕平证字1974号）、中华人民共和国农村土地承包经营权证、农村土地（耕地）承包合同、公证询问笔录、听证笔录、调查笔录等证据予以证实。

本机关认为：

一、程序合法。根据《行政复议决定书》（平府复决字〔2023〕56号），责令被申请人平罗县城关镇人民政府自收到复议决定书之日起60日内向申请人作出答复，被申请人平罗县城关镇人民政府于2024年3月28日经审查后作出《关于***等3人申请土地权属确权事项不予受理决定书》，并且明确告知了救济渠道。因此，被申请人平罗县城关镇人民政府作出的《关于***等3人申请土地权属确权事项不予受理决定书》程序合法。

二、法律适用正确。根据《农村土地承包法》第2条的规定，农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。该法第3条、第23条规定，国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包一般采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。本案中，2016年1月，平罗县城关镇***村民委员会与***就争议土地签订《农村土地（耕地）承包合同》（编码：640221100215000352J，家庭承包方式），平罗县人民政府依据该合同为***颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第23条、《中华人民共和国民法典》第333条的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。即土地承包经营权的设立，只需发包方和承包方达成意思表示上的一致，法律不要求该项物权的设立以登记为要件。故，农村土地承包经营权证的取得以农村土地承包合同为前提和基础，人民政府的颁证行为仅是国家对承包方土地承包经营权的确认，并非政府的授权行为。同时，家庭承包方式是指，农村集体经济组织的成员，以一个农户家庭全体成员为一个承包单位，承包农民集体所有或者使用的耕地、林地、草地等农业用地的承包方式。因此，平罗县人民政府为***颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》即是对***为代表的以家庭为单位在“二轮”土地承包时，承包土地经营权的确认。虽然在颁证之后根据申请人的主张，各级政府多次就案涉土地权属作出处理决定，但申请人***等3人争议的实质仍是申请人与***等人家庭内部的土地承包经营权纠纷。

关于农村土地承包经营权争议是否属于人民政府权属争议处理范围的问题，虽然《中华人民共和国土地管理法》未对权属争议的具体情形作出规定，但是《确定土地所有权和使用权的若干规定》对于土地权属争议所涉类型进行列举，其中不包括土地承包经营权。同时，《土地权属争议调查处理办法》第14条明确排除了农村土地承包经营权争议案件。上述规定从正反两方面确定了农村土地承包经营权纠纷不属于《中华人民共和国土地管理法》第14条规定的土地所有权和使用权争议，也就不属于人民政府确权处理的范围。故被申请人平罗县城关镇人民政府对申请人***等3人作出的城镇府复不字〔2024〕1号《关于***等3人申请土地权属确权事项不予受理决定书》，适用法律正确。  

三、《中华人民共和国农村土地承包法》第55条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条规定：“发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。”第四条规定：“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。申请人主张其对案涉土地享有承包经营权而与一审第三人之间的农村土地承包经营纠纷，应先行通过民事途径解决。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第1款规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）土地经营权侵权纠纷；（四）承包经营权互换、转让纠纷；（五）土地经营权流转纠纷；（六）承包地征收补偿费用分配纠纷；（七）承包经营权继承纠纷；（八）土地经营权继承纠纷。”第2款规定：“农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”法律法规对于土地承包经营权纠纷设定了多元化的纠纷解决机制。本案中，申请人案涉土地承包经营权不服，既可以通过协商、调解、仲裁等方式解决，也可以通过民事诉讼方式解决。

综上所述，被申请人平罗县城关镇人民政府作出的城镇府复不字〔2024〕1号《关于***等3人申请土地权属确权事项不予受理决定书》，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定如下：维持被申请人平罗县城关镇人民政府作出的城镇府复不字〔2024〕*号《关于***等3人申请土地权属确权事项不予受理决定书》。

如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

                                            平罗县人民政府          

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附：本案所适用的法条

中华人民共和国农村土地承包法（2018修正）

第二条 本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。

第三条 国家实行农村土地承包经营制度。

农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

第十二条  国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。

县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。

乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。

第二十三条 承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。

第五十五条 因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。

当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

中华人民共和国土地管理法（2019修正）

第十三条 农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。

国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。

发包方和承包方应当依法订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

第十四条  土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。

土地权属争议调查处理办法（2010修正）（国土资源部令第49号）

第四条  县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。

县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。

第十四条  下列案件不作为争议案件受理：

（一）土地侵权案件；

（二）行政区域边界争议案件；

（三）土地违法案件；

（四）农村土地承包经营权争议案件；

（五）其他不作为土地权属争议的案件。

中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法

第二条  农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。

农村土地承包经营纠纷包括：

（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；

（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；

（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；

（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；

（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；

（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。

因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。

第三条  发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。

第四条  当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。