【行政复议】行政复议决定书（平府复决字〔2024〕16号）

申请人:***，女，1975年2月2日出生，汉族，住**********，身份证号：******************，联系电话：***********。    

委托代理人：***，****律师事务所律师。

被申请人：陶乐镇人民政府

住所地：平罗县陶乐镇花园西街1号

法定代表人：王斌，系该镇镇长

申请人***请求确认被申请人平罗县陶乐镇人民政府不答复补偿申请及不履行补偿职责的行为违法，于2024年4月15日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理，现已审理终结。

复议请求：请求确认被申请人不答复补偿申请的不作为行为违法；请求确认被申请人不履行补偿职责的行为违法，责令被申请人依法履行补偿职责。

申请人称：申请人于2006年1月1日与陶乐镇马太沟村二队28户村民签订了1007亩河滩荒地的开发合同，每亩每年80元，并按照合同约定一次性交清了三年的承包费。自2006年合同签订后，申请人即对1007亩河滩荒地进行平整治理，投入大量资金并动用大型机械设备及多种灌溉设备对沟、渠、路、防洪埂等进行了综合治理。

2007年被申请人陶乐镇人民政府依据陶乐镇人民政府《关于******与三、四队河滩地纠纷的处理决定》（陶政发〔2006〕95号）的规定，收回了已被开发好的河滩地，统一由被申请人陶乐镇人民政府发包。申请人于2007年4月28日与被申请人陶乐镇人民政府续签滩地土地承包合同时，只准予申请人承包806亩滩地。被收回的201亩滩地的前期投入如何补偿及不能续租的原因，两位被申请人均未给予答复。2009年3月1日申请人与被申请人再次续约国有河滩地使用权承包合同时，被申请人只准予承包326亩滩地，对收回的480亩滩地既未告知申请人不能续租的原因，也未对其在承包土地上投入而提高生产能力的进行补偿。

根据《中华人民共和国农村土地承包法》、平政发〔2004〕311号《关于加强农业开发用地管理的通知》《平罗县黄河滩地保护开发利用管理暂行办法》（平政发〔2007〕5号）及相关法律的规定，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力，有权获得相应的补偿。申请人作为国有河滩地使用权的承包人，被申请人作为国有河滩地发包人的受托人，是适格的补偿义务机关，应当合法、合理的对申请人做出补偿，承担补偿责任。申请人于2024年1月17日通过EMS向被申请人邮寄《行政补偿申请书》，被申请人签收后至今未作出任何答复，属于严重的行政不作为行为。综上，***的合法权益已经严重侵害，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关规定向贵单位提出请求，请求依法维护其合法权益，支持其请求。

被申请人称：一、***的行政复议已经超过复议时效。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十条：“公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”无论是从本案证据，即2009年3月***和农户分别同镇政府签订的《国有土地使用权承包合同书》，还是从***提交的行政复议申请书均可以看出，自2009年3月1日，***所承包的河滩地面积由原来的806亩减少到326亩，也就是说***自此就已经知道其承包的河滩地减少的事实，那么根据行政复议法相关规定也应当自此提出行政复议申请，但其一直到2024年4月12日才向平罗县人民政府提交了行政复议申请书，这显然已经超过了法定的复议申请时效。

二、答复人不答复补偿申请的行为并不存在违法性。2024年1月22日，陶乐镇办公室工作人员李晓晓签收申请人邮寄至陶乐镇人民政府的《行政补偿申请书》后，镇领导立即组织专人专班调查核实具体情况，暂不答复***补偿申请的行为理由如下：1．***案涉土地权属争议起自2005年至今，时间久远；争议土地涉及多番转包、多人分包等问题，且***自2024年1月22日提出补偿申请后，再未至我单位处当面沟通案涉行政补偿的范围、标准和方式并提出处理要求，也未补充提供任何土地权属印证材料。根据最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条中对于补偿标准作出了解释：“法律法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”目前***补偿申请由于其本人提供的证据不足，证人及利害相关人无法出面作证相关情况等原因，消极配合，导致案涉事实不清。该申请仍处于调查核实期间，暂无法做出正确、合理的答复；2．***所提交的《行政补偿申请书》补偿义务机关被申请人有二，除了陶乐镇人民政府还有上级单位平罗县人民政府，平罗县人民政府作为陶乐镇人民政府上级机关，补偿申请答复陶乐镇人民政府无法单独作出，且陶乐镇人民政府在事实不清，证据不清的情况下无法单独履行补偿职责。

综上所述，答复人在接到***的申请后，在法定期限内确已开展了大量工作，对案涉争议土地多番转包、多人分包等问题安排专人进行调查核实、组织协调、指导调解，虽然暂未针对***的补偿申请给予明确的答复，但我单位积极的作为表现并不能构成法律意义上的行政“不作为”，已经履行了职责，未违反法律条文规定的答复期限，不存在不答复***补偿申请的违法

行为，也不存在不履行补偿职责的行为违法。

三、陶乐镇不履行补偿职责的行为合法。首先，被答复人并未对1007亩河滩荒地进行平整治理。最初河滩地耕种是群众自发、自愿种植的，没有明确土地权属。2007年，县人民政府出台了《平罗县黄河滩地保护开发利用管理暂行办法》（平政发〔2007〕5号）文件，暂行办法第四条：“河滩地土地所有权属国家所有，由县人民政府统一管理，任何单位或个人不得侵占、买卖或者以其他任何形式非法转让。”该条款明确规定河滩地属国有土地，这一点***是知晓的，后镇政府按照“谁投资、谁开发、谁受益”的原则临时让***耕种，并未将权属确认给***，现***主张是其开发的河滩地，但其并没有提交相关部门的批准手续，也没有县人民政府的批复，镇人民政府也没有任何开发承诺。

其次，被答复人***所称的其承包的河滩地面积由原来的806亩减少到326亩，这是经过***同意，且双方也签订了书面合同。2007年4月28日，镇政府与***协商签订了《陶乐镇河滩地承包合同》，约定***承包806亩的河滩地。后在***与农户的诉讼纠纷中，经镇政府、村委会、村民代表与***协商，达成了将***原承包的806亩河滩地一分为二，双方各分种一半的方案，该方案***和农户均同意，没有异议。2009年3月，***和农户分别同镇政府签订了《国有土地使用权承包合同书》，承包期限自2009年3月1日至2010年12月31日，

每亩承包费为80元。至此，使***所承包的河滩地面积由原来的806亩减少到326亩。

如前所述，***承包的河滩地面积由原来的806亩减少到326亩，是经过其同意后划分给农户的，后被征用土地中也没有***所承包的土地，故，***所主张的补偿无事实和法律依据。

经审理查明：申请人***于2006年3月24日与***就承包******十一户村民耕地的有关事宜达成协议，约定由申请人***按照《耕地合同》继续向十一户村民支付承包费，并自行与十一户村民重新签订耕地承包协议。2007年4月28日申请人***与被申请人陶乐镇人民政府签订《陶乐镇河滩地承包合同》，约定将陶乐镇806亩河滩地承包给申请人***。2009年3月1日申请人***与被申请人陶乐镇人民政府签订《国有河滩地使用权承包合同》，约定陶乐镇人民政府承包给***的土地位于马太沟村二、三队农田西侧，面积为326亩，承包年限自2009年3月1日至2010年12月31日，承包费为每年每亩80元。2011年11月30日，申请人***与马太沟村村委会签订《陶乐镇集体荒地承包合同书》，约定承包给***的土地面积为300亩，承包期限自2011年11月30日至2016年11月30日。

被申请人陶乐镇人民政府于2024年1月22日签收申请人***邮寄的《行政补偿申请书》，该申请书认为被申请人作为国有河滩地的发包人，是适格的补偿主体，要求对申请人开垦国有河滩地实际投入情况进行补偿，费用共计1627055元。申请人***认为被申请人陶乐镇人民政府签收申请书后，未及时履职，故复议至平罗县人民政府。

后申请人***在申请行政复议期间补充提供了《费用明细》及部分收条、证明。

以上事实，有《行政补偿申请书》《EMS邮寄单》、邮件轨迹截图、邮单签收截图、《关于******与三、四队河滩地纠纷的处理决定》（陶政发〔2006〕95号）《关于陶乐镇黄河滩地保护开发利用的实施意见》（陶党发〔2007〕44号）《关于******与三、四队河滩地纠纷的处理决定》（陶政发〔2007〕54号）《协议书》《国有河滩地使用权承包合同》《陶乐镇村集体荒地承包合同书》等证据予以证实。

本机关认为：本案的争议焦点是被申请人陶乐镇人民政府是否存在收回土地的行政行为及是否存在作为义务。

2019年11月27日《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》公布后，根据其第一条规定，最高人民法院行政审判庭认为行政协议应当包含以下四个方面的要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人。二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标。目的或者目标，是识别行政协议的一个重要标准。三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容。四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。最高人民法院进一步认为，行政协议的识别可以从以下两方面标准进行：一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致；二是实质标准，即协议的标的及内容具有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务；行政机关是否具有优益权。本案中，申请人***于2006年3月24日签订的协议是与自然人***签订的，2007年4月28日申请人***与被申请人陶乐镇人民政府签订《陶乐镇河滩地承包合同》，约定将陶乐镇806亩河滩地承包给申请人***。2009年3月1日申请人***与被申请人陶乐镇人民政府签订《国有河滩地使用权承包合同》，约定陶乐镇人民政府将326亩土地承包给***。2011年11月30日，申请人***与马太沟村村委会签订《陶乐镇集体荒地承包合同书》，约定承包给***的土地面积为300亩，可见申请人与被申请人仅签订两份合同，即2007年与2009年，但从两份合同的内容来看，两份合同的签订不是为了实现行政管理或者公共服务目标，协议内容也不具有行政法上的权利义务内容，协议内容的约定也不具有行政机关履行职责的内容或结果,因此，本案中申请人与被申请人签订的两份合同均不属于行政协议的范围。

本案中，被申请人陶乐镇人民政府行使行政职权，作出行政决定的具体行政行为有《关于******与三、四队河滩地纠纷的处理决定》（陶政发〔2006〕95号）《关于******与三、四队河滩地纠纷的处理决定》（陶政发〔2007〕54号），但该内容是对******、三队、四队之间的土地权属纠纷作出的决定，未对申请人***的权利及义务造成侵害，同时，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第23条、《中华人民共和国民法典》第333条的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。即土地承包经营权的设立，只需发包方和承包方达成意思表示上的一致，法律不要求该项物权的设立以登记为要件。故，农村土地承包经营权证的取得以农村土地承包合同为前提和基础，人民政府的颁证行为仅是国家对承包方土地承包经营权的确认，并非政府的授权行为。本案中，根据双方提供的证据及被申请人的答复来看，申请人没有证据证实被申请人存在收回相关土地的行政行为，被申请人不负有作为义务，依据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，申请人的申请不属于行政复议的受案范围。申请人对案涉事项不服，既可以通过协商、调解等方式解决，也可以依据双方签订的承包合同通过民事诉讼方式解决。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条之规定，本机关决定如下：

驳回申请人***的所有行政复议请求。

如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

平罗县人民政府          

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附：本案所适用的法条

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》

（法释〔2019〕17号）

第一条 行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）政府特许经营协议；

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；

（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；

（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；

（六）其他行政协议。

第三条 因行政机关订立的下列协议提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议；

（二）行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》

只有满足这四个要素，才属于行政协议。一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人。行政协议的缔约一方应当是行使公权力的行政机关，或者法律、法规、规章授权的组织以及其他依法接受行政机关委托行使公共管理职能的组织，另一方则是作为行政相对人的公民、法人或者其他组织。这是行政协议在签订主体方面应当满足的条件。二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标。目的或者目标，是识别行政协议的一个重要标准。三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容。契约标的是判断是否属于行政协议的核心标准，但必要时还可结合契约目的综合判断，即协议的签订是否为了实现行政管理或者公共服务目标。四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。

《中华人民共和国农村土地承包法（2018修正）》

第二条 本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。

第三条 国家实行农村土地承包经营制度。

农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

第十二条  国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。

县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。

乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。

第二十三条 承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。

《中华人民共和国行政复议法》

第六十九条 行政复议机关受理申请人认为被申请人不履行法定职责的行政复议申请后，发现被申请人没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，决定驳回申请人的行政复议请求。