【行政复议】行政复议决定书（平府复决字〔2024〕60号）

平府复决字〔2024〕60号

行政复议决定书

申请人:**,女,1993年4月20日出生，汉族,身份证号码*******************,**********职工,现住**********，联系方式:***********，系死者***妻子。

委托代理人：***  ，宁夏**律师事务所律师，联系方式：***********。

被申请人：平罗县人力资源和社会保障局

住所地：平罗县政务中心14楼

负责人：雍海威，系该局局长

第三人：宁夏****有限责任公司，住所地：平罗县红崖子乡二蔓菁山，法定代表人：王占伟，系该公司经理。

申请人**因不服被申请人平罗县人力资源和社会保障局作出的****************号《不予认定工伤决定书》，向本机关申请行政复议，本机关于2024年9月30日依法予以受理，经过延期程序，现已审理终结。

复议请求：请求依法撤销平罗县人力资源和社会保障局作出的****************号《不予认定工伤决定书》，要求被申请人重新作出《工伤认定决定书》，认定***突发疾病死亡为工伤。

申请人称：2024年7月4日第三人就申请人丈夫***在工作过程中突发疾病经抢救无效死亡，向被申请人提出工伤认定申请，2024年8月被申请人向申请人送达****************号《不予认定工伤决定书》，认为申请人丈夫***在工作中突发疾病死亡不符合《工伤保险条例》第十五条第一款第一项的规定，不予认定工伤。申请人收到上述决定书后，认为该决定书认定事实错误，适用法律不当，申请人丈夫在工作中突发疾病经抢救无效死亡，符合工伤保险条例的规定，应当认定为工伤，被申请人的《不予认定工伤决定书》依法应当予以撤销，理由如下：

按照被申请人作出的****************号《不予认定工伤决定书》审核认定的事实来看，被申请人认可申请人丈夫***属于在工作时间和工作岗位突发疾病，且在48小时内经抢救无效死亡的事实。因此，在该《不予认定工伤决定书》第二段引用了劳动和社会保障部《关于实施<工伤保险条例>若干问题的意见》第三条的规定，认为申请人丈夫死亡的事实符合《工伤保险条例》第十五条第一项文字表述的全部要件，但在该决定书中第二段又引用了《人力资源社会保障部法规司关于如何理解<工伤保险条例>第十五条第（一）项的复函》认为，申请人丈夫的死亡不符合该复函的规定，因此认为申请人丈夫的死亡不符合工伤认定标准，因此，作出不予认定工伤决定，该认定明显是错误的。

1.被申请人所适用的复函的法律效力问题。

（1）该复函是2016年人社部法规司就湖南省法制办针对个案的征求意见材料所作的回复，且行文的表述是“提出如下意见”，显然，该复函不属于国家法律、行政法规，也不是部门规章，仅仅是对个案请示提出的处理意见和建议。“意见和建议”显然不能成为行政机关作为法律法规予以适用。故，被申请人在本次工伤认定中适用该复函作为其不予认定工伤的法律依据是错误的。

（2）《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第六条的规定，最高人民法院司法解释的形式分为“解释”、“规定”、“批复”和“决定”四种。根据上述规定可知，答复不属于四种司法解释的形式之一，而是最高院针对地方高院就具体个案请示而进行的一个回复。最高院的答复不属于正式的司法解释形式，而是对具体个案请示的答复，其法律拘束力仅限于个案本身，不具有普遍的法律效力，在其他案件中是不能将某个案的答复直接作为裁判依据。同理，参照上述规定，人社部法规司就个案的复函更不能作为工伤认定的法律依据。

（3）最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定第五条规定：“行政裁判文书应当引用法律、法律解释、行政法规或者司法解释。对于应当适用的地方性法规、自治条例和单行条例、国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释或者行政规章，可以直接引用”。从该规定能够得出：并未规定国务院下属的部委的内设法制机构针对个案作出的“意见和建议”的答复或者复函可以作为裁判依据予以引用。

2.就算该复函的效力是符合法律规定的，能够作为本案出具行政行为的依据，那么被申请人在理解该复函时也是明显理解错误。

依据《人力资源社会保障部法规司关于如何理解<工伤保险条例>第十五条第（一）项的复函》的内容来看，其对十五条的理解主要是三个情形：（一）职工在工作时间和工作岗位突发疾病当场死亡；（二）职工在工作时间和工作岗位突发疾病，且情况紧急，直接送医院或医疗机构当场抢救并在48小时内死亡等。第三是其他情形，如虽在工作时间、工作岗位发病或者自感不适，但未送医院抢救而是回家休息，48小时内死亡的，不应当视同工伤。三种情形采用了不同的文字表述，各不相同，分别区分了不同的情形，在该复函中对于直接送医的规定只在第二项中有陈述，其前提是情况紧急，也就是发病病症严重，需要紧急就医，在第一项和第三项中均没有情况紧急，直接送医的任何表述，在第三项中更是只说明发病或者自感不适未送医抢救而是回家休息，48小时内死亡的，该表述应当是指职工工作时间发病或者自感不适，不存在情况紧急，未就医在家中死亡，才不应当视同工伤，但本案中申请人的丈夫是在工作中自感不适，请求回家休息，在48小时内就送医治疗并进行了抢救，最终经抢救无效死亡，并不是在家中去世，因此，申请人丈夫的情形与复函的情形并不相同，不能以该复函的建议作为本案的依据。本案中申请人丈夫的病情在发病之初并不是情况紧急，通过治疗的情况来看，在发病乃至抢救过程中，申请人的丈夫神志清醒，能够正常表达交流，且还在发送微信安排其他工作人员做好本职工作，不能适用第二项，而第三项中的其他情形，主要的区别就是病情不紧急，没有送医抢救，在家中去世的情形，申请人丈夫的情况也不属于第三项的规定，因此，被申请人使用该复函的规定，否认申请人丈夫系工伤，明显属于理解错误。

3.对于本案中申请人作为妻子没有任何的过错，不存在未及时就医系申请人原因所导致的情形。根据被申请人调查的情况来看，申请人的丈夫由于工作期间淋雨，导致身体不适，但在发病之初的症状并不明显，只是出现发烧、水肿、咳嗽，并没有达到致命情形，***出现病症后仍然坚持工作，其目的是认为病情并不严重，也不希望因为病情影响工作，这样的工作态度是值得肯定并值得赞许的，之后请假回家休息，也是因为其妻子在上班，家中无人，只能在家休息，等到晚上申请人下班回家后因为家中还有两岁的小孩无人照顾，因此，才在家休息了一晚，第二天一早就送其就医，不存在任何怠于送医的事实，上述的理由均符合正常人的生活观念，该情形也符合宁高法（2023）58号《自治区府院联席会议纪要<工伤保险类>的通知》中第二条依据《工伤保险条例》第十五条规定，视同工伤的三种情形中的认定要点的观点：“2．职工在工作时间和工作岗位突发疾病，因正当理由未及时送医疗机构抢救，但在离开工作岗位48小时内死亡，或者送医后因医疗机构误诊在离开医疗机构48小时内死亡，有证据证明职工死亡确属上述突发疾病所致，工伤认定申请人请求依据《工伤保险条例》第十五条第一项规定认定视同工伤，社会保险行政部门予以认定的，人民法院予以支持”。被申请人在对本起事故调查中也没有举出任何证据证实申请人存在不正当的理由拖延了就医，具备《工伤保险条例》第十六条例外的情形。

综上所述，依据《工伤保险条例》第一条规定：“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。上述法律规范开宗明义表明：劳动立法的重要目的旨在保护劳动者的合法权益。工伤认定的立法精神就是最大可能保障主观上无恶意的劳动者因工作原因或与工作相关活动中遭受事故伤害或者患职业病后能够获得相应医疗救济、经济补偿和职业康复的权利，故在劳动关系上遵循劳动者利益优先保护的原则，实质为劳动者的权利保障。本案中***作为劳动者在整个劳动过程中兢兢业业，在生病后仍然坚持工作，突发疾病经抢救无效死亡完全符合《工伤保险条例》第十五条的规定，依法应当认定为工伤，请求依法支持申请人的复议申请。

被申请人称：一、基本情况。2024年7月4日平罗县人社局受理了宁夏****有限责任公司提交的***的工伤认定申请。2024年6月27日、7月8日平罗县人社局对宁夏****有限责任公司相关人员和***妻子**分别进行了调查询问。2024年7月15日平罗县人社局召开工伤认定工作小组专题会议，对***工伤认定一案进行了集中分析研判，经会议讨论研究决定***同志突发疾病死亡，不符合《工伤保险条例》第十五条第一款第一项视同工伤的情形，现决定不予视同为工伤。2024年8月7日平罗县人社局作出****************号《不予认定工伤决定书》，2024年8月14日分别送达宁夏****有限责任公司和**。

二、答复意见。针对平罗县人民政府《行政复议答复通知书》（平复答通字〔2024〕**号），现就有关情况答复如下：***生前系宁夏****有限责任公司后勤管理人员。2024年4月，***在一次工作淋雨后一直咳嗽，5月底***咳嗽加重伴随发烧并水肿。6月4日，***向厂长***告知身体不舒服，宿舍休息半天。6月5日***正常上班，同事**乘坐***驾驶的皮卡车到银川农垦大厦办事发现***一直咳嗽并有肚子胀等情况。20时46分许，***给妻子打电话陈述其口渴经常喝水排泄少，眼皮和下肢水肿。6月6日上午，***驾驶观光车载人到公司生产区协助盘库。11时20分许，***向妻子发信息自述感觉肚子胀。下午，***因身体不适请假在宿舍休息。据家属及舍友陈述，***在宿舍休息期间出现肚子胀、腹泻频繁上卫生间且咳嗽严重等症状。6月7日上午，***向厂长***请假，***建议***去看病。11时许，***搭乘送货车辆离厂。14时11分许，***回到银川家中休息。6月8日10时35分许，***乘坐其妻驾驶的车辆前往医院就诊，12时31分许就诊于宁夏回族自治区人民医院。6月10日5时04分许***经医院抢救无效死亡，抢救时间41余小时。根据《居民死亡医学证明（推断）书》记载：“***，死亡时间2024年6月10日，死亡地点：宁夏回族自治区人民医院西夏院区，死亡原因：肝衰竭”

根据劳动和社会保障部《关于实施<工伤保险条例>若干问题的意见》（劳社部函〔2004〕256号）第三条规定“条例第十五条规定的“突发疾病”包括各类疾病。“48小时”的起算期间，以医疗机构的初步诊断时间作为突发疾病的起算时间”，根据提交的材料及我局调查核实情况，***虽然是在工作时间和工作岗位突发疾病，且在48小时之内经抢救无效死亡的，但是根据《人力资源社会保障部法规司关于如何理解《工伤保险条例》第十五条第（一）项的复函》：“从立法本意看，《条例》第十五条第一款“在工作时间和工作岗位上，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的，视同工伤”的规定，考虑了此类突发疾病或在48小时之内经抢救无效死亡可能与工作劳累、工作紧张等因素有关，实质上是将工伤保险的范围由工作原因造成的事故伤害扩大到了其他情形，最大限度地保障了这部分人的权益。但是，在工伤认定上，还应兼顾与用人单位、社会保险基金之间的利益平衡，不能无限制、无原则的扩大。从各地实践看，对视同工亡涉及的工伤认定，调查取证要求高，性质判定争议大，各地对条例的理解适用分歧也比较大。若不从严掌握，还将造成更多的执行偏差。因此，建议对条例第十五条第（一）项视同工亡的理解和适用，应当严格按照工作时间、工作岗位、突发疾病、径直送医院抢救等四要件并重，具有同时性、连贯性来掌握，具体情形主要包括：（一）职工在工作时间和工作岗位突发疾病当场死亡；（二）职工在工作时间和工作岗位突发疾病，且情况紧急，直接送医院或医疗机构当场抢救并在48小时内死亡等。至于其他情形，如虽在工作时间、工作岗位发病或者自感不适，但未送医院抢救而是回家休息，48小时内死亡的，不应视同工伤。”

综上，平罗县人社局作出的****************号《不予认定工伤决定书》程序合法有效，认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。

经审理查明：***生前系宁夏****有限责任公司后勤管理人员，劳动期限自2022年8月1日至2025年7月30日。2024年4月，***在一次工作淋雨后一直咳嗽，5月底***咳嗽加重伴随发烧并水肿，其间一直在服药。6月4日，***请假半天在宿舍休息。6月5日，***正常上班，同事**乘坐***驾驶的皮卡车到银川农垦大厦办事发现***存在咳嗽、肚子胀等状况，当日20时46分许，***自述其存在口渴经常喝水排泄少，眼皮和下肢水肿的状况，并服药。6月6日上午，***驾驶观光车在公司生产区协助盘库，11时20分许，***向妻子发信息自述感觉肚子胀，下午，***因身体不适请假在宿舍休息。6月7日，***因身体不适请假，11时许***搭乘送货车辆离厂。当日14时11分许，***回到银川家中休息。6月8日10时35分许，***乘坐其妻驾驶的车辆前往医院就诊，12时31分许就诊于宁夏回族自治区人民医院。6月10日5时04分许***经医院抢救无效死亡。根据《居民死亡医学证明（推断）书》记载：“***，死亡时间2024年6月10日，死亡地点：宁夏回族自治区人民医院西夏院区，死亡原因：肝衰竭”。

2024年6月21日第三人宁夏****有限责任公司提交工伤认定申请，2024年7月4日被申请人平罗县人力资源和社会保障局受理了其工伤认定申请。经调查，被申请人平罗县人力资源和社会保障局于2024年8月7日作出****************号《不予认定工伤决定书》，于2024年8月14日分别送达申请人**和第三人宁夏****有限责任公司，申请人不服，遂申请复议。

以上事实，有宁夏回族自治区人民医院急诊病历、入院记录、门诊病历、出院记录、检验报告、工资发放明细表、《劳动合同》《居民死亡医学证明（推断）书》、户口本复印件、结婚证复印件、微信聊天记录、视频截图、《利垦二场职工***同志去世事件分析报告》、相关考勤表、银行账户明细清单、病（危）重通知书、调查询问笔录等证据予以证实。

本机关认为：本案中的争议焦点为被申请人平罗县人力资源和社会保障局作出的****************号《不予认定工伤决定书》事实认定是否清楚、法律适用是否正确。

一、作出主体适格。根据《工伤保险条例》第五条之规定：“国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事务。”本案中，被申请人平罗县人力资源和社会保障局有认定工伤的职权。

二、程序合法。本案中，被申请人在对***作出不予工伤认定过程中均充分保障了申请人应当享有的权利。根据《工伤认定办法》第八条：“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核”及《工伤保险条例》第二十条：“社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位”。2024年6月21日第三人宁夏****有限责任公司向被申请人平罗县人力资源和社会保障局申请工伤认定，被申请人于2024年7月4日作出受理决定，于2024年8月7日作出****************号《不予认定工伤决定书》，于2024年8月14日分别送达申请人**和第三人宁夏****有限责任公司。故，被申请人作出的****************号《不予认定工伤决定书》程序合法。

三、***的死亡是否满足“工作时间”、“工作岗位”、“突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡”构成要件。根据《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项“职工有下列情形之一的，视同工伤：（一）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的”规定，该条款中规定的视同工伤情形系通常意义上因工伤亡之外的扩大保护情形，是基于工伤制度的立法目的和价值导向以及人道主义精神而设立，旨在为在工作时间和工作岗位突发疾病死亡或在48小时之内经抢救无效死亡的劳动者家属提供经济抚恤，其应严格地被限定在原有含义内，不宜扩大解释。因此，“视同工伤”应同时具备在工作时间和工作岗位突发疾病，且情况紧急，经医疗机构抢救后在48小时内死亡等要件。同时结合《自治区府院联席会议纪要<工伤保险类>的通知》（宁高法〔2023〕58号），以上条款主要是针对职工在工作时间工作岗位上，突发疾病死亡，或者是突发疾病、病情危重、不能坚持工作，需要紧急到医院进行抢救的情况而设定的，其中发病、抢救、死亡为连续完整的不间断的过程，发病与抢救、抢救与死亡之间有紧密的先后顺序和逻辑联系。

纵观本案过程，***自2024年4月出现身体不适，5月至6月病情加重，根据《宁夏****有限责任公司第二奶牛场2024年6月综合管理部考勤表》记录，***6月7日休息，6月8日，6月9日均为病假。结合《询问笔录》，***6月7日回家休息，6月8日10时35分许前往医院就诊，当日12时31分许就诊于宁夏回族自治区人民医院，6月10日5时04分许***经医院抢救无效死亡，上述情形虽然是在工作时间工作岗位上突发疾病，并在48小时内经抢救无效死亡，但其请病假后没有直接去往医院进行检查治疗，而是返回住所休息，打破了《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项有关“工作岗位和工作时间中突发疾病经抢救死亡”这一认定情形中的连续性、完整性和紧密性。申请人虽提出，回家休息是因为家中有两岁的小孩无人照顾，但根据本案已查明的事实可知，***自2024年4月出现身体不适后，请过多次病假，均未前往医院就诊，同时***6月7日上午11时左右离开工作岗位，6月8日10时35分许前往医院就诊，在离开工作岗位后，未及时就医。被申请人平罗县人力资源和社会保障局认定***系不符合《工伤保险条例》第十五条第一款第一项规定的视同工伤情形并作出案涉《不予认定工伤决定书》并无不当。

综上所述，被申请人平罗县人力资源和社会保障局作出的****************号《不予认定工伤决定书》认定事实清楚，程序正当，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定如下：维持被申请人平罗县人力资源和社会保障局作出的****************号《不予认定工伤决定书》。

如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向石嘴山市大武口区人民法院提起行政诉讼。

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  2024年12月30日

附：本案所适用的法条

《中华人民共和国行政复议法》

第六十八条  行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。

《工伤保险条例》

第十五条 职工有下列情形之一的，视同工伤：

（一）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的;

（二）在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的;

（三）职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。

职工有前款第（一）项、第（二）项情形的，按照本条例的有关规定享受工伤保险待遇;职工有前款第（三）项情形的，按照本条例的有关规定享受除一次性伤残补助金以外的工伤保险待遇。