行政复议决定书

申请人：某公司，地址：****

法定代表人：丁某

委托代理人：马某，某公司生产车间主任，住址：****，电话：*****

被申请人：平罗县市场监督管理局，住所地：平罗县政务服务中心12楼

法定代表人：代正礼，平罗县市场监督管理局局长

申请人对被申请人作出的《平罗县市场监督管理局行政处罚决定书》（平市监处罚〔2021〕***号）不服，于2021年8月25日向本机关提起行政复议申请，本机关依法予以受理，现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的《平罗县市场监督管理局行政处罚决定书》（平市监处罚〔2021〕***号）。

申请人称：一、被申请人对申请人生产涉事鸡精调味料行为的定性及适用法律错误。首先，呈味核苷酸二钠做为一种增鲜物质，主要用于食品、菜肴的提鲜，改善口感，呈味核苷酸二钠含量偏低只会影响鸡精的鲜度，并不会对人体健康产生危害。其次，根据《食品安全法》第一条“为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法”及第二十五条“食品安全标准是强制执行的标准，除食品安全标准外，不得制定其它食品强制性标准”之规定，《食品安全法》调整规范的是与食品有关的行为活动。申请人生产的该批次伊晨鸡精调味料(生产日期2020.8.26)经检验呈味核苷酸二钠含量偏低，被认定为不合格。本次抽样检验依据标准为SB/T10371-2003《鸡精调味料》，属于行业标准，而非国家食品安全强制性标准，不合格项目——呈味核苷酸二钠不是国家强制标准的食品安全项目。结合《食品安全法实务精解与案例指引》第43页所示“在监管执法实践中，应当明确的一个意识是，只要食品生产经营者生产的产品不符合的标准不是强制性标准，那么不管是国家标准、地方标准、行业标准或企业标准，该标准一定不是食品安全标准，都不能按照生产经营不符合食品安全标准进行定性与处罚”之规定，申请人生产的鸡精呈味核苷酸二钠不合格的行为不属于《食品安全法》的调整范围，被申请人根据《食品安全法》第三十四条第十三项对申请人行为进行定性，属于适用法律错误。再次，《产品质量法》第一条明确立法目的“为了加强对产品质量的监督管理，提高产品质量水平，明确产品质量责任，保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序，制定本法”。鸡精既属于食品也是工业产品，发生非与安全相关质量责任应当属于《产品质量法》的调整范围，被申请人作为主管行政部门应依据该法进行处理。根据《产品质量法》第二十六条“生产者应当对其生产的产品质量负责。产品质量应当符合下列要求：(一)不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准”，申请人生产的鸡精调味料呈味核苷酸二钠项目检验不合格，仅仅是该项目不合格行业标准，而非存在影响安全健康的因素，故应当按照《产品质量法》进行定性和处罚。

二、申请人违法情节显著轻，被申请人处罚决定违反“过罚相当”原则。根据《产品质量法》第四十九条“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品(包括已售出和未售出的产品，下同)货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定，被申请人对申请人进行处罚，应在货值金额等值三倍以下进行罚款。被申请人错误适用《食品安全法》第三十四条第十三项、第一百二十四条与《宁夏回族自治区市场监督管理部门行政处罚自由裁量权基准》691条，对申请人生产涉事鸡精行为处以高达5万元的罚款，显属不当，应予纠正。早在2007年第28号令《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，其中第三条明确“工商行政管理机关实施行政处罚应当遵循以下原则：(三)实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；(四)坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。本案申请人生产的涉事“伊晨”鸡精调味料(生产日期2020.8.26)经自查是由于当天搅拌机搅拌出现故障，造成此批次鸡精搅拌不均匀，部分产品检验过程中有一项添加剂(呈味核苷酸二钠)含量偏低，没有达到鸡精行业标准SB/T10371-2003中关于呈味核苷酸二钠的添加量，不存在生产、销售不符合鸡精行业标准产品的主观故意。同时，被申请认办理案件过程中申请人积极配合调查取证，收到不合格报告后进行积极召回，且申请人生产规模小，本批次“伊晨”鸡精调味料生产10件，销售区域仅为西吉县西坪东兴百货超市，违法所得仅为720元，未造成任何实际危害结果。申请人前述行为，符合《行政处罚法》第三十二条“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的”之规定，被申请人应当对申请人减轻处罚，而被申请人处以高达5万元的罚款，显然超过申请人生产规模和经济效益，本次处罚行为已背离了该坚持处罚和教育相结合的规定，违反了“过罚相当”原则。

被申请人称：一、法律适用。1.SB/T10371-2003《鸡精调味料》标准与食品安全国家标准。目前我国尚未制定鸡精调味料国家标准，在对鸡精调味料的执法检验实践中使用的是行业标准，即SB/T10371-2003《鸡精调味料》标准。《中华人民共和国标准化法》第二十一条第一款规定：“推荐性国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求。”即行业标准应当严于国家标准。GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》规定呈味核苷酸二钠作为增味剂允许复合调味料添加，起增鲜调味的作用。SP/T10371-2003《鸡精调味料》：“3.术语和定义3.1鸡精调味料：以味精、食用盐、鸡肉/鸡骨的粉末或其浓缩抽提物、呈味核苷酸二钠及其它辅料为原料，添加或不添加香辛料和/或食用香料等增香剂经混合、干燥加工而成，具有鸡的鲜味和香味的复合调味料”的定义可知，呈味核苷酸二钠是鸡精调味料的主要原料，鸡精调味料的主要作用就是为了增加食品的品味，为购买者加工制作的食品增香提味，是鸡精调味料重要的感官质量指标。申请人生产的鸡精调味料呈味核苷酸二钠低于SB/T10371-2003《鸡精调味料》标准，属于生产不符合食品安全标准的食品调味品行为。2.《中华人民共和国产品质量法》与《中华人民共和国食品安全法》的适用问题。《中华人民共和国立法法》第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”申请人生产销售的鸡精调味料唯一作用是用于制作食品时调味，仅用于食品制作。《中华人民共和国食品安全法》作为在食品安全监管中的特别规定，在本案中法律适用上优于《中华人民共和国产品质量法》。

二、裁量权适用。申请人的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（十三）其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品。”之规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款：“除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚。”和第一百二十四条第一款：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证”之规定，予以行政处罚。鉴于申请人在案件办理过程中积极配合办案单位调查取证，且在收到不合格报告后对不合格食品及时进行召回，主动减轻违法行为危害后果的行为，受疫情影响，企业的生产经营存在困难。依据《宁夏回族自治区市场监督管理部门行政处罚自由裁量权适用规则》第十七条：“有下列情形之一的，可以依法从轻或者减轻行政处罚：（一）积极配合市场监督管理部门调查，如实陈述违法事实并主动改正的”和《宁夏回族自治区市场监督管理部门行政处罚自由裁量权基准》691：“生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂﹝从轻﹞货值金额不足一万元的：没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，违法生产经营的食品、食品添加剂，并处5万元以上6.5万元以下的罚款。货值金额一万元以上的：没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，并处10倍以上13倍以下的罚款。”决定对申请人从轻处罚。

经审理查明：2021年4月20日，宁夏食品检测研究院受宁夏市场监督管理厅委托，对宁夏富汇宏商贸有限公司销售、某公司生产的生产批号为2020-08-26的“伊晨”鸡精调味料抽检。2021年5月20日，宁夏食品检测研究院经检验，出具的《检验报告》（No：G2021-04-0340）显示：“检验项目：呈味核苷酸二钠g/100g，标准指标：≧1.10，实测值：0.65，检验依据：SB/T10371-2003，检验结论：经抽样检验，呈味核苷酸二钠项目不符合SB/T10371-2003《鸡精调味料》要求，检验结论为不合格”。2021年5月24日，被申请人向申请人送达了《检验报告》。2021年5月28日，申请人向宁夏市场监督管理厅申请复检。2021年6月17日，双方指定的复检机构谱尼测试集团股份有限公司出具的（No：A1B607018A1F70Y9183）《检验报告》显示：“检验项目：呈味核苷酸二钠g/100g,标准指标：≧1.10，实测值：0.666，检验依据：SB/T10371-2003，检验结论：经抽样检验，呈味核苷酸二钠项目不符合SB/T10371-2003《鸡精调味料》要求，检验结论为不合格”。2021年6月21日，被申请人向申请人送达了《检验报告》。2021年7月30日，被申请人向申请人送达了平市监罚告〔2021〕223号《行政处罚告知书》，拟对申请人处罚如下：1.没收“伊晨”鸡精调味料275袋；2.没收违法所得720元；3.处以罚款人民币66000元；罚没款总计66720元人民币。2021年7月29日，申请人向被申请人提出陈述和申辩要求。被申请人组织集体讨论后，于2021年8月17日作出了平市监处罚〔2021〕206号《平罗县市场监督管理局行政处罚决定书》，对申请人处罚：1.没收“伊晨”鸡精调味料275袋；2.没收违法所得720元；3.处以罚款人民币50000元；罚没款总计50720元。

本机关认为：一、被申请人具有作出涉案行政处罚决定的法定职权。《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”在本案中，被申请人作为平罗县负责食品安全监督管理的行政部门，依法具有负责查处辖区内食品生产经营违法行为的职权。

二、被申请人作出行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，自由裁量恰当。鸡精调味料作为日常使用的调味品，主要作用是为增加食品的鲜度。呈味核苷酸二钠做为增鲜物质，是鸡精调味料的主要原料。宁夏食品检测研究院出具的《检验报告》（No：G2021-04-0340）与复检机构谱尼测试集团股份有限公司出具的（No：A1B607018A1F70Y9183）《检验报告》均显示，申请人生产的鸡精调味料中呈味核苷酸二钠含量偏低。目前鸡精调味料尚未有国家标准，对鸡精调味料的执法检验实践中使用的是行业标准。根据《中华人民共和国标准化法》第二十一条第一款规定：“推荐性国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求。”即行业标准应当严于国家标准。申请人所引《食品安全法实务精解与案例指引》是学术书籍，不能作为执法依据。被申请人依据检验报告认定涉案鸡精调味料属于不合格食品，按照《中华人民共和国食品安全法》对申请人进行处罚，并无不妥。

鉴于申请人在收到检测结果后，能够积极配合调查取证，第一时间采取了召回措施，及时改正违法行为，主动减轻违法行为危害后果。同时受疫情影响，申请人生产经营存在困难。被申请人根据《宁夏回族自治区市场监督管理部门行政处罚自由裁量权适用规则》和《宁夏回族自治区市场监督管理部门行政处罚自由裁量权基准》对申请人的处罚从“罚款人民币66000元”到“罚款人民币50000元”，符合《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证……生产食品相关产品新品种，未通过安全性评估，或者生产不符合食品安全标准的食品相关产品的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门依照第一款规定给予处罚。”规定，已属于从轻处罚，本机关予以支持。

三、被申请人作出的行政处罚决定程序合法。在本案中，被申请人按照《市场监督管理行政处罚程序规定》相关规定，通过抽样检查等方式，认定申请人生产鸡精调味料违反《中华人民共和国食品安全法》，构成生产销售不符合食品安全标准的食品的违法行为。被申请人向申请人作出《行政处罚告知书》时，书面告知申请人其享有陈述申辩权利，在申请人陈述、申辩后，被申请人部分采纳申请人陈述申辩理由。2021年8月17日被申请人向申请人作出《平罗县市场监督管理局行政处罚决定书》（平市监处罚〔2021〕206号）。被申请人上述行政处罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》《市场监督管理行政处罚程序规定》的相关规定，程序合法。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定如下：维持《平罗县市场监督管理局行政处罚决定书》（平市监处罚〔2021〕206号）。

对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内向大武口区人民法院提起行政诉讼。

平罗县人民政府

2021年10月28日